● سابقه تاریخی بلایا در ایران:

قاره آسیا از نظر شیوع حوادث و بلایای طبیعی، رتبه اول را در دنیا دارد و ایران چهارمین کشور آسیا و ششمین کشور دنیار از نظر دارا بودن تعداد کثیری از بلایا می¬باشد.

درکشورما ایران بروز رخدادهای طبیعی مثل سیل  ، زلزله با بیشترین موارد طبیعی در کشور

بروز تصادفات جاده ای ، سقوط هواپیما  وتصادف قطار از جمله موارد شایع در کشور بوده .

وآتش سوزی جنگل ها ، بروز سیل ناشی از تخریب جنگل ها و یا رانش زمین ناشی از برداشت های غیر اصولی از معادن و ساخت وساز های غیر اصولی را می توان در این زمره شمرد.

برآوردها نشان می دهد که در دوره ده ساله ۱۳۷۰ تا ۱۳۸۰ به طور متوسط سالیانه بالغ بر ۱۱۰۰ میلیارد ریال خسارت مالی به اقتصاد ایران وارد شده، که اگر خسارات مستقیم و غیر مستقیم سایر حوادث غیر مترقبه را به این رقم اضافه کنیم خسارات وارده به کشور بالغ بر حدود ۱۰% تولید ناخالص ملی کشور خواهد شد. (دبیرخانه ستاد پیشگیری و مدیریت بحران در حوادث طبیعی، سوانح غیر مترقبه، ۱۳۸۴، ص۳)

بررسی ها نشان داده است که از میان ۴۰ گونه بلایای طبیعی ثبت شده تاکنون حدود ۳۱ نوع آن در ایران رخ داده است و تنها مرگ و میر ناشی از زلزله، ۱۷% کل مرگ و میرهای این بلایا را در جهان شامل می شود. (سازمان جهانی بهداشت، ۱۳۷۶، ص۱۲) شایع ترین بلایای وقوع یافته در ایران عبارتند از: زلزله، سیل، خشکسالی، رانش زمین، بادها و طوفانهای ویرانگر و صاعقه.

میزان تلفات در کشورهای توسعه یافته در مقابله با این بلایا بسیار بالاست که یکی از عوامل آن، عدم وجود بنیان های محکم و زیرساخت های قوی اقتصادی است که در صورت عدم پرداختن به این موضوع وقوع بلایای مختلف می تواند روند توسعه این کشورها را کند کرده و یا متوقف سازد.

طی سه دهه اخیر سهم قاره آسیا از بلایای طبیعی، بیش از یک سوم بلایای طبیعی واقع شده در جهان بوده که کشور ما بعد از چین و هند و بنگلادش دارای بیشترین خسارت در جهان بوده است. (جمعیت هلال احمر جمهوری اسلامی ایران، ۱۳۸۲، ص۳۰۷)

رویکرد جامع در مدیریت بلایا عبارت است از: الف) پیشگیری ب) آمادگی ج) پاسخگویی د) بازتوانی یا عادی شدن. (WHO, ۱۹۹۹, p۸)

مدیریت بلایا در بر گیرنده یک سری عملیات و اقدامات پیوسته و وابسته و پویا بوده و براساس مراحل فرآیند مدیریت یعنی برنامه ریزی، سازماندهی، رهبری، کنترل و ارزیابی شکل می گیرد. (جمعیت هلال احمر جمهوری اسلامی، ۱۳۸۳، ص۳۰۷)

 

از آنجا که ایران بر روی کمربند زلزله خیر آلپ و هیمالیا واقع شده و با توجه به ویژگی های پوسته زمین فلات ایران به ویژه در سه منطقه شرق و جنوب شرق، شمال غرب ومنطقه البرز مرکزی و در دو سوی منتهی به تهران، قزوین، گیلان و مازندران به طور میانگین هر ۵/۱ سال احتمال وقوع زلزله ای به بزرگی ۶ تا ۷ ریشتر و هر ۵ سال یکبار زلزله ای به بزرگی ۷ تا ۵/۷ ریشتر در این مناطق وجود دارد. (صدر ممتاز، ۱۳۸۵، ص۸۳۷)

● قوانین و مصوبات مرجع در ارتباط با بلایا:

۱) اصل ۲۹ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران: مقرر داشته که برخورداری از تأمین اجتماعی از نظر بازنشستگی، بیکاری، پیری، ازکار افتادگی، بی سرپرستی، در راه ماندگی، حوادث و سوانح و نیاز به خدمات بهداشتی و درمانی و مراقبت های پزشکی به صورت بیمه و غیره حقی است همگانی.

دولت مکلف است طبق قوانین از محل درآمدهای عمومی و درآمدهای حاصل از مشارکت مردم، خدمات و حمایت های مالی فوق را برای هر یک از افراد کشور تأمین کند.

۲) ماده واحد قانون تشکیل کمیته ملی کاهش اثرات بلایای طبیعی مورخ ۹/۵/۱۳۷۰: این کمیته به منظور مبادله اطلاعات، مطالعه، تحقیقات علمی و پیدا کردن راهکارهای منطقی جهت پیشگیری و کاهش اثرات بلایای طبیعی ناشی از طوفان، سیل، خشکسالی، سرمازدگی، آفات گیاهی، آلودگی هوا، زلزله و لغزش های لایه زمین، نوسانات آب دریاها و دریاچه ها و رودخانه ها و امثال آن، به ریاست وزیر کشور و عضویت وزرا و مسئولین سازمان های ذیربط تشکیل می گردد.

۳) ماده ۴۴ از فصل پنجم (نظام تأمین اجتماعی و یارانه ها) قانون برنامه سوم توسعه کشور مورخ ۱۷/۱/۱۳۷۹) به منظور پیشگیری و کاهش اثرات بلایای طبیعی و ایجاد آمادگی لازم در مردم و تأمین دقیق نقش و وظایف دستگاههای اجرایی، برای مقابله با حوادث و سوانح طبیعی جمعیت هلال احمر جمهوری اسلامی ایران موظف است با هماهنگی وزارت کشور و نیروی مقاومت بسیج در سال اول برنامه طرح جامع امداد و نجات را با همکاری دستگاههای ذیربط تهیه و به تصویب هیأت وزیران برساند. این طرح مشتمل بر: مدیریت بحران، آموزش و ایجاد آمادگی در مردم و نحوه مشارکت دستگاههای اجرایی نقش صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران و رسانه های گروهی، اقدامات و عملیات اجرایی، منابع مالی و تدارکاتی و … است.

تبصره: نیروی مقاومت بسیج به عضویت ستادهای حوادث غیرمترقبه کشور در می¬آید.

۴) طرح جامع امداد و نجات کشور مصوبه سال ۱۳۷۹ هیأت وزیران بر اساس ماده ۴۴ قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی کشور: هیأت وزیران در جلسه ۱۷/۱/۸۲ بنا به پیشنهاد جمعیت هلال احمر جمهوری اسلامی ایران و به استناد ماده ۴۴ قانون برنامه سوم توسعه طرح امداد و نجات کشور را به شرح سرفصل ها زیر تصویب نمود:

▪ فصل اول: کلیات با ۴ ماده

▪ فصل دوم: ساختار (ستاد حوادث و سوانح غیرمترقبه کشور و ستادهای تابع آن) با ۱۶ ماده.

▪ فصل سوم: کار گروه ملی آمادگی و کار گروه های آمادی استان با ۸ ماده.

▪ فصل چهارم: کار گروه های تخصصی با ۱۶ ماده

▪ فصل پنجم: سایر مقررات با ۱۳ ماده.

در ماده ۵ از فصل دوم طرح جامع امداد و نجات کشور مبنی بر ساختار ستاد حوادث و سوانح غیرمترقبه کشور و ستادهای تابع آن چنین آمده است: به منظور سیاستگذاری کلی، برنامه ریزی ملی و نظارت عالیه بر امر مدیریت بحران کشور، ستاد حوادث و سوانح غیرمترقبه کشور تشکیل می شود. (و بنا به تبصره همان ماده کلیه مسئولیت ها و اختیارات ستاد حوادث غیر مترقبه کشور و دیگر نهادها و مجامع موازی به ستاد منتقل می شود. (جزوه آموزشی، آموزش مدیریت بحران، ۱۳۸۳، صص۱۴ تا ۲۳)

۵) تشکیل ستاد عالی پیشگیری و مدیریت بحران در حوادث طبیعی و سوانح غیرمترقبه: به منظور هماهنگی اجرایی کلیه دستگاهها و اعمال مدیریت عالی مؤثر بحران در هنگام وقوع حوادث و سوانح غیرمترقبه ستاد پیشگیری و مدیریت بحران در حوادث طبیعی و سوانح غیرمترقبه بر اساس آیین نامه هیأت دولت در ۷/۴/۱۳۸۳ تشکیل گردید.

۶) ماده ۲ و۵ از قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی (مصوب ۹/۳/۱۳۸۳): بند ج از ماده ۲ مبنی بر این که نظام تامین اجتماعی شامل سه حوزه است و یکی از حوزه ها، حوزه امدادی شامل: امداد، نجات در حوادث غیرمترقبه می باشد.

ماده ۵ : اهداف و وظایف حوزه امدادی به شرح زیر می باشد: الف) آماده سازی و هماهنگی سازمان ها و نهادهای ذیربط برای ارائه فوری و کافی خدمات به آسیب دیدگان رویدادهای غیرمترقبه در جهت تأمین نیازهای اولیه آسیب دیدگان از حوادث طبیعی شامل تعزیه، پوشاک و سرپناه موقت در چارچوب طرح امداد و نجات کشور.

ب) پیش بینی ساز و کارهای لازم برای امور مربوط به بازسازی کوتاه مدت با همکاری سازمان های دولتی و غیردولتی و نهادهای مدنی.

در ایران موضوع مدیریت بلایا در دوره های مختلف به تبع حوادث گوناگون مورد توجه قرار می گرفت ولی هیچگاه یک نگرش منسجم و ساختارمند در مورد آن موجود نیامده بود مهمترین اشکالاتی که موجب عدم انسجام در نظام مدیریت بلایای کشور شده عبارتند از:

۱) وجود خلأهای قانونی و اشکالات موجود در مستندات قانونی در ابعاد کلان و موضوع مدیریت بلایا

۲) مشکلات اجرایی و ناهماهنگی دستگاه¬ها و نهادهایی که در حیطه اجراء دخیل¬اند.

۳) توجه بیش از حد به امداد و نجات در مقابله با بلایا و غافل ماندن از برخی حوزه¬های دیگر چرخه مدیریت بلایا

۴) فقدان یک نهاد واحد تخصصی در زمینه کلیه مراحل و فرآیند مدیریت بلایا

۵) علی رغم تصویب قوانین متعدد در خصوص مدیریت بلایا در کشور و اجرای آنها هیچکدام نتوانستند پوشش جامعی به مدیریت بلایا در کشور بدهند و پس از گذشت مدتی با آشکار شدن ضعف و کاستی آنها، قانون جدیدی تهیه می شد.

۶) فقدان یک نگاه جامع در خصوص مدیریت بلایا در بسیاری از قوانین و مقرراتی که مستقیماً مرتبط با مسئله مدیریت بلایا نیست، برای دستگاههای مختلف تکالیفی ایجاد کرده که بعضاً موجب تضاد و مشکلاتی می شود و تعدد قوانین و دستگاههای مختلف در حوزه های مسائل مدیریت بلایا حاکی از فقدان آن نگاه جامع است.

در زیر به چند مصداق از اشکالات مطرح شده اشاره می گردد:

الف) در طرح جامع امداد و نجات کشور فقط به عملیات امداد و نجات که بخشی از مرحله مقابله با بلایا است پرداخته شده است و در مورد به بقیه مراحل آن در چرخه مدیریت بلایا سکوت شده است.

ب) در قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی، اهداف و وظایف حوزه امدادی وزارت یاد شده دارای ۴ مورد محدود است که عبارت است از تغذیه، پوشاک، سرپناه موقت و بازسازی کوتاه مدت که برای موارد محدود مذکور هم استقلالی برای وزارت رفاه در حیطه عملکرد متصور نیست.

ج) نگاه اجمالی به قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی مشخص می¬کند که قانون مذکور نه تنها مشکل را از حوزه مدیریت بلایا در کشور حل نکرده است بلکه موجب مشکلات و ناهماهنگی هایی هم شده است چنانکه تصمیم گیری و اجرای آن را پیچیده¬تر کرده است.

د) جمعیت هلال احمر به عنوان با سابقه ترین نهاد ذیربط در امداد و نجات، مهمترین نهاد تخصصی در امر امداد و نجات کشور است، اما تنها در حوزه های محدودی از سه مرحله آمادگی، مقابله و بازسازی و بازتوانی آن هم عمدتاً در زمینه های مرتبط با امداد و نجات دارای کارکرد بوده و در سایر مراحل و زمینه ها نقشی ندارد.

هـ) بسیاری از دستگاههای مرتبط با امر مدیریت بلایا در حیطه اجرا با مشکل همپوشانی وظایف روبرو هستند.

و) در میان کلیه قوانین مرتبط با بلایا به ندرت می توان دستگاهی را یافت که به موجب قانون تشکیل خود موظف به مطالعه و تحقیق در خصوص تمامی انواع حوادث و بلایای طبیعی در تمامی مراحل مدیریت بحران باشد. (بجز قانون تشکیل کمیته ملی کاهش اثرات بلایای طبیعی که ناظر بر مطالعه تمام مراحل و تمام حوادث طبیعی است.)

ز) نظام مدیریت بلایا فاقد یک مرجع پیگیری تخصصی کارآ می باشد.

ح) تداخل در حوزه های تصمیم گیری و سیاستگذاری: طرح جامع امداد و نجات کشور دارای اختیارات سیاستگذاری و تصمیم گیری بوده و پس از تأسیس ستاد پیشگیری و مدیریت بحران وظیفه سیاستگذاری و تصمیم گیری به این ستاد محول شد و در عین حال وجود و فعالیت ستاد مستقر در وزارت کشور هم مورد تأیید قرار گرفت که این تعدد حوزه های سیاستگذاری و تصمیم گیری مدیریت بلایا کشور را با چالش جدی مواجه کرده است. (دبیرخانه ستاد پیشگیری و مدیریت بحران و حوادث طبیعی و سوانح غیرمترقبه، ۱۳۸۴، صص۱۹-۴)

۷) نگرش ناکافی به مرحله پیش از وقوع بحران

۸) عدم نگرش واحد به مفهوم بحران

۹) ضعف در مستندسازی

۱۰) فقدان مرجع مسئول جمع آوری و ارائه اطلاعات جامع بحران (مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی، ۱۳۸۵، صص۱۸-۱۶)

۷) قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران در حوادث طبیعی و سوانح غیرمترقبه کشور: مشکلات عنوان شده و پیش فرض های زیر باعث تدوین لایحه تشکیل سازمان مدیریت بحران شد:

۱) تهیه یک قانون جامع در زمینه بلایا

۲) تفکیک و احصاء وظایف دستگاه ها

۳) مسئول نمودن یک نهاد تخصصی برای پیگیری و هماهنگی امور (دبیرخانه ستاد پیشگیری و مدیریت بحران در حوادث طبیعی و سوانح غیرمترقبه، ۱۳۸۴، صص۲۲-۲۱)

نقاط قوت لایحه پیشنهادی دولت عبارت است از:

۱) توجه مناسب به امر مستندسازی

۲) توجه لایحه به مدیریت نحوه جذب و توزیع کمک های مردمی و بین المللی در مواقع بحران

۳) توجه به ایجاد زمینه های همکاری بین الملل

۴) توجه لایحه به آموزش تشکل های مردمی

نقاط ضعف لایحه تشکیل سازمان مدیریت بحران عبارتست از:

۱) فقدان نگاه دقیق و جامع الاطراف به مفاهیم مدیریت بحران

۲) فقدان توجه کافی به بحث پیش بینی از بروز بحران

۳) عدم توجه کافی به بحث ساماندهی پس از بروز بحران

۴) عدم توجه لایحه به گسترده شدن دولت و ساختار آن (مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی، ۱۳۸۵، صص۲۷ و ۲۸)

● مقایسه ساختار مدیریت بحران حوادث غیرمترقبه در ایران و ژاپن:

مهمترین تفاوتی که میان ساختار مدیریت بلایا در ایران و ژاپن وجود دارد این است که این ساختار در ژاپن در سه سطح ملی، ایالتی و ناحیه ای وجود دارد اما در ایران ساختار متمرکز وجود دارد.

یکی دیگر از تفاوت های ساختار مدیریت بحران ایران و ژاپن به نوع برنامه ریزی آنها مربوط می شود که در ژاپن برنامه های مدیریت بحران غیرمترکز و بلند مدت در سه بخش مرکزی ـ استانی و شهری است اما در ایران برنامه ریزهای متمرکز و بلندمدت و در یک بخش مرکزی است. نمودار مقایسه ساختار مدیریت بحران ایران و ژاپن در پیوست ارائه می شود.